当前位置:首页>政府信息公开>政策解读

依 宪 治 国

来源:作者:路政科发布日期: 2015-12-02

名 称:依 宪 治 国

 

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:“坚持依法治国,首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”
(一)依宪治国的内涵与意义
1.依宪治国是依法治国的基石
宪法是国家的根本法,在我国的法律体系中处于最高的法律地位,具有最高的法律效力。宪法的主要内容是:规定一个国家的基本政治和法律制度;立法、行政与司法机关的相互关系;各项国家权力的界限及其行使程序。同时,宪法作为“公民权利的保障书”详细规定了公民的基本权利和义务。
推进依法治国,首先要做到依宪治国,这是因为:
第一,依宪治国决定了依法治国的价值取向和主要内容。依法治国的关键在于依法“治权”,即规范公权力的运行,依法行政,建立法治政府、“限权”政府。我国宪法为各类国家机关职权的行使开列了“权力清单”,任何国家机关及其工作人员行使职权都不能违背宪法的规定。宪法自身的根本法性质和具有最高法律效力的特性,决定了宪法是对公权力行使具有最高约束力的制度,无论是行政权、司法权的行使,还是立法权的行使,都应受到宪法的监督制约。在“把权力关进制度的笼子”的进程中,宪法就是这一“制度的笼子”的基本骨架。因此,从“权力制约”的角度来说,依法治国首先要依宪治国,依宪“治权”。
第二,依宪治国为保障公民基本权利奠定了基础。依法治国,建设法治政府,强调对公权力的约束,其最终目的在于保护公民的基本权利不受公权力可能恣意妄为带来的侵害。为了保障公民基本权利,宪法也同样开列了公民的“权利清单”,即在宪法中详细列举了公民的基本权利,通过宪法最高法律地位的特性彰显这些公民基本权利的神圣不可侵犯。因此,从“权利保障”的角度来看,依法治国先要依宪“保权(权利)”。
第三,依宪治国为依法治国提供了制度保障。法治必须具备两个基本要素,即良法以及良法的良好执行。依法治国,首先要做到有法可依,在这一问题上,“依宪治国”的特殊意义就在于保障了依法治国所依之“法”是体系完备、内在统一、科学合理、合乎宪法的“良法”。这是因为,宪法作为根本法、最高法,是其他一切法律规范制定的依据,这也就意味着任何法律、行政法规、地方性法规和其他规范性法律文件不仅在具体的条文内容上不得与宪法的规定相抵触,而且在立法精神、价值取向方面也必须与宪法保持一致。
2.依宪治国是党的宪治历史经验的继承与发展
近代以来,中国立宪政治期间大体上经历了三个阶段的发展。第一个阶段是清末的仿行宪政,从考察国外宪政开始,以《钦定宪法大纲》(1908年)和《宪法重大信条十九条》(1911年)的颁行为主要标志,是近代国人对立宪政治的初步尝试。但是,清末仿行宪政囿于时代的局限性并没有对中国立宪政治产生实质性影响。第二个阶段是辛亥革命胜利后,孙中山先生领导下的国民党人的宪法实践,以1912年3月《中华民国临时约法》的颁行为始,历经北洋时期、南京国民政府时期的发展,虽出台了一系列具有资产阶级民主性质的宪法文本,但与实质意义上民主法治的立宪政治仍相差甚远。第三个阶段是革命政权的立宪政治及其实践,以1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》为开端,至抗战时期陕甘宁边区制定和通过《陕甘宁边区施政纲领》,再至1946年4月陕甘宁边区通过《陕甘宁边区宪法原则》,展现了革命政权在不同历史时期都毫不例外地对制定和实施宪法的重视。在长期的宪法实践中,中国共产党人逐渐确立了一些核心的宪法原则和制度,例如普遍、直接、平等和无记名的选举原则,民族平等、男女平等原则以及人民的各项政治、经济、文化权利和基本政治制度。这些宪法文件对新中国建立社会主义政权,制定社会主义性质的宪法起到了重要的奠基作用。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年宪法的制定代表了新中国建立前后中国共产党人在宪法制定和实践方面的进一步探索。此后,受政治领域“左倾”错误的影响,宪法成为一纸空文,人民和国家为此付出了惨痛的代价,直至1982年现行宪法的颁行,我们才又重新回到了正确的宪治道路上。回顾历史,不难发现,无论是在革命战争时期还是在新中国建立以后,我们党都有以制宪、行宪来领导革命和国家建设的优良传统,期间虽有教训也依然是从反面印证制宪、行宪的重要性。今天,党中央再次提出“依宪治国”,既是延续百年来中国追寻立宪政治的历史进程,更是对执政党自身优良传统的继承和发展。
(二)依宪治国的实施方略
1.树立宪法权威
树立宪法权威,需要理顺党的领导与依宪治国的关系。在十八大四中全会的《决定》中提出“要坚持党的领导,还要更加注重改进党的领导方式和执政方式”,又提出“执政党要依据宪法法律治国理政,也要依据党内法规管党治党”。
根据上述表述,在党的领导和依宪治国的关系上需要明确的是:
第一,依宪治国是在党的领导下的依宪治国。这首先体现在宪法的制定是在党的领导下进行的,宪法贯彻了党和人民的共同意志,党的领导是制定“良宪”的根本保证。其次,宪法的良好实施离不开党的领导,特别是党的各级组织和党员干部带头遵守宪法的引领作用。
第二,党领导制定宪法,但这一过程不是任意的,是按照一定的机制,经由特定的方式、程序把符合人民共同意志的党的政策、方针和治国理政方略上升为宪法的规定。
第三,必须明确“党在法下”,特别是在宪法之下。执政党和所有其他政党一样,也要受到由其领导制定的宪法的制约,各级党的组织和党员干部不得凌驾于宪法、法律之上,也不得有超越宪法、法律的特权。同时,党的领导的合法性也需要宪法以明文规定的方式予以强化。
2.培养宪法意识
(1)加强宪法教育。党的十八届四中全会通过的《决定》明确提出要“深入开展法治宣传教育,完善国家工作人员学法用法制度,把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容,列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。”法治宣传教育是维护法律权威,促使民众自觉守法的基础。在法治宣传教育中,宪法教育又是重中之重,这是由宪法作为国家根本法的特殊性决定的。但长期以来,我国法治宣传教育中,宪法宣传教育的重要性并没有被突出出来,这与宪法在国家法律体系中的地位之重要是不相称的。
(2)国家宪法日的设立与完善。2014年11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议通过了关于将12月4日设立为国家宪法日的决定。设立宪法日是很多国家的通行做法,目的在于增强全社会的宪法意识,用宪法凝聚社会共识,激发公民责任,增进国家认同。纵观当代世界设立宪法日的有关国家的做法,主要有:宪法日的选择一般以现行宪法颁行日为主;宪法日通常也是国家的法定节(假)日;宪法日以庆祝宪法颁行,进行宪法宣传、教育,举行政治活动等为常见活动内容。我国2014年的第一个国家宪法日以隆重纪念现行宪法颁行三十周年和宪法宣传、教育为主要活动内容,极大地普及了宪法知识,提升了全民的宪法意识。更为重要的是,通过宪法日活动向全社会释放了强烈的依宪执政、依宪治国,建设法治中国的信号。实践表明,以立法形式设立国家宪法日,必将进一步彰显宪法权威、增强全民宪法观念。当然,为了更好地发挥国家宪法日的作用,也应进一步对宪法日进行制度层面的规范,使此后每年的宪法日“做什么”“怎么做”都有章可循,避免使宪法日流于形式。
(3)建立宪法宣誓制度。在当今世界有成文宪法的国家中,规定国家公职人员任职必须进行宪法宣誓的有近百个。尽管各国在宪法宣誓的主体、内容、程序等各方面做法不尽相同,但一般都在有关国家公职人员正式就职这一特殊时刻举行宣誓。宪法宣誓尽管只是一项仪式,但却能促进宣誓人对宪法的内心认同进而形成内在约束,不仅有利于激发宣誓人的荣誉感、责任感,同时也经由这一特定的仪式彰显宪法的神圣与权威。党的十八届四中全会提出要在我国建立宪法宣誓制度,“凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”,这对于培养我国国家公职人员的宪法意识具有重要意义。实践中,一些地方,如北京市海淀区,早在2009年就已经在公职人员任命程序中举行了宪法宣誓,但目前关于宪法宣誓制度尚缺乏全国统一、详细、规范化的具体规定,因此,有必要在地方实践经验和借鉴国外相关制度的基础上尽快出台我国的宪法宣誓制度。
3.完善宪法实施
(1)完善宪法解释程序机制。宪法解释是宪法制定者或依照宪法的规定享有宪法解释权的国家机关,对已经存在并且正在生效的宪法规范的含义所作出的说明,是宪法发展的主要方式。宪法实施过程中,特别是宪法诉讼制度确立之后,宪法在诉讼中就像其他部门法一样,也可能面临着对宪法规范的含义进行解释的问题。我国宪法第六十七条规定了全国人大常委会有监督宪法实施和解释宪法的职权,解释主体的规定已经明确,但当下的问题是宪法解释的程序机制没有建立起来,从而使宪法解释制度难以有效运作。通常,宪法解释的程序机制应包括:宪法解释案的提起,即解决由谁提起、如何提起的问题;宪法解释案的受理,包括受理机构、受理时限、对不予受理的救济等;宪法解释案的审议,包括审议方式、时限等;宪法解释的决定,包括决定的形式和决定作出的表决方式等;此外,还包括宪法解释的公布等问题。凡此种种,都仍是需要进行精细化制度设计的工作。
(2)加强备案审查制度建设。备案审查制度是从立法层面上防止新制定的法律法规出现违背宪法原则、与宪法规定相抵触的情形。党的十八届四中全会通过的《决定》明确提出要“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件”。关于加强备案审查制度建设,应着重完善备案审查制度的程序立法,主要包括:有权提起审查建议的主体范围、提起审查建议的形式、审查建议的受理与审议、审查结果的发布及其效力,等等。
(3)加强备案审查能力建设。长期以来,全国人大常委会的备案审查能力并未得到应有的重视,既无专职机构也并非由专业、专职人员从事备案审查,以至于备案审查流于形式,形同虚设。这种状况一直持续到2004年5月全国人大常委会法规审查备案室成立。全国人大常委会法规审查备案室隶属全国人大常委会法制工作委员会。该法规审查备案室不仅负责法规备案,更重要的是审查下位法和上位法尤其是与宪法的冲突和抵触。自法规审查备案室成立后,全国人大常委会的备案审查能力建设已经有了极大的改善,初步实现了专门机构、专职人员承担备案审查工作的目标。但法规审查备案室作为全国人大常委会的一个工作机构,缺乏相对的独立性和权威性,也没有实际撤销违宪违法的法律法规的权力。为了进一步加强全国人大常委会备案审查的能力,应考虑从机构设置、人员组成等方面进行下一步的改革。就机构设置而言,诸如法规审查备案室是否需要升格为专门委员会,其职权的范围、行使方式和程序等问题都有进一步探讨的空间。就人员组成而言,一是确保法规审查备案室专职人员的配置足以应对备案审查工作的现实需要;二是要不断提高法规审查备案室专职人员的专业能力,对其任职的专业素质要求应确立严格的标准;三是要在专职工作人员之外建立类似专家咨询的制度作为辅助。
 
 
 
关闭本页 打印本页